В СССР была популярна частушка: «Летела лопата, упала в болото, какая зарплата, такая работа», она очень подходит как эпиграф к провозглашенному сегодня постановлению КС №45-П.
Дело рассмотрено без проведения слушания после заслушивания сообщения судьи-докладчика А.Н. Кокотова.
Поводом к рассмотрению стала жалоба муниципального образования Канский муниципальный округ Красноярского края, которое было привлечено к административной ответственности по части 3 статьи 8.32 КоАП РФ за нарушение правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима. Основанием привлечения послужило то, что администрация не организовала очистку от сухой растительности и создание противопожарной минерализованной полосы на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена и которые примыкают к землям лесного фонда. Суды сочли, что именно орган местного самоуправления обязан выполнять эти работы, поскольку уполномочен предоставлять такие земельные участки.
Заявитель утверждал, что федеральное законодательство фактически возлагает на муниципалитет обязанность содержать государственное имущество без передачи соответствующих государственных полномочий и без финансового обеспечения, а затем допускает привлечение органов местного самоуправления к административной ответственности за неисполнение такой обязанности.
В начале КС отметил, что обеспечение пожарной безопасности является общей обязанностью публичной власти и подчеркнул, что охрана окружающей среды и обеспечение пожарной безопасности относятся к публичным обязанностям государства.
«возлагают на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по принятию … эффективных мер по предупреждению и тушению пожаров, способных причинить значительный вред человеку, его здоровью и имуществу, а также окружающей среде».
Одновременно Суд указал, что реализация этой обязанности предполагает
«конструктивное — основанное на признании и гарантировании самостоятельности местного самоуправления и в то же время на единстве системы публичной власти — взаимодействие между органами местного самоуправления и органами государственной власти».
Однако законодатель обязан четко разграничивать компетенцию различных уровней публичной власти
КС напомнил, что при определении полномочий муниципалитетов законодатель не вправе действовать произвольно.
Компетенция должна отвечать требованиям ясного, четкого и непротиворечивого определения компетенции муниципальных образований, последовательного разграничения вопросов местного значения … и вопросов государственного значения.
Само возложение обязанностей собственника не противоречит Конституции, но само полномочие распоряжаться неразграниченными землями не означает обязанности содержать государственную собственность.
Ключевой вывод постановления состоит в том, что органы местного самоуправления распоряжаются неразграниченными землями не как собственники.
Передача государственных обязанностей требует передачи финансового обеспечения
Конституционный Суд вновь подтвердил свою ранее сформулированную правовую позицию:
«такое возложение предполагает как соблюдение … порядка наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями законом, так и передачу необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».
Именно отсутствие такой передачи делает сложившееся регулирование неконституционным.
Иначе говоря, без передачи полномочий нельзя возлагать на муниципалитет обязанность содержать государственные земли
«обязанность по организации очистки земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена… может возлагаться на органы местного самоуправления в порядке наделения их федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации соответствующим государственным полномочием при условии передачи им необходимых для осуществления такого полномочия материальных и финансовых средств».
поскольку это приводило бы к возложению на органы местного самоуправления чрезмерных материальных и финансовых затрат, нарушающих самостоятельность местного самоуправления.
Передача государственных обязанностей допустима лишь при соблюдении двух условий:
«наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями законом» и
«передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».
В итоге Конституционный Суд пришел к выводу, что взаимосвязанные положения законодательства не соответствуют Конституции РФ в той мере, в какой позволяют считать, что органы местного самоуправления обязаны самостоятельно организовывать очистку неразграниченных государственных земель, прилегающих к лесному фонду, и создавать на них противопожарные барьеры без передачи соответствующих государственных полномочий и необходимого финансового обеспечения, а также привлекать муниципалитеты к административной ответственности за невыполнение такой обязанности.
Казалось бы такой простой и очевидный вывод, но остается как минимум два вопроса:
1. почему несмотря на всё вышесказанное (и множество вынесенных по этой проблеме постановлений и определений КС РФ) федеральные власти продолжают нагружать органы местного самоуправления в режиме «подай им боже, что нам не гоже», отдавая отчет, что у последних и на свои текущие проблемы нет средств?
2. Если муниципалитеты не могут быть привлечены к ответственности (было бы объективным вменением), но и леса, города и села продолжают гореть, то кто-то же должен нести за это ответственность и заниматься противопожарной профилактикой?
А если никто не виноват, то никогда ситуация не изменится? Есть и еще много вопросов, которые неизбежно появляются из всего сказанного. Но «Русь-тройка» традиционно молчит, не дает ответа.